Volitve za svet delavcev niso bile veljavne ker je bila udeležba manjša od polovice vseh delavcev z aktivno volilno pravico. Po 42. členu ZSDU je mogoče ponovne volitve izpeljati šele po šestih mesecih. Vprašanje: kaj je s starim svetom delavcev, nadaljuje delo v tem času ali pa mu po izteku mandata prenehajo vse funkcije?

(Opomba: smiselno povsem podobno vprašanje pa se načeloma odpira tudi v primerih, ko volitve zaradi ugotovljenih nepravilnosti razveljavi volilna komisija sama in je skladno s 43. členom ZSDU potrebno volitve v 60 dneh ponoviti. Sem pa bi lahko smiselno šteli tudi primere, ko volitve v primeru sporov po 53. členu ZSDU razveljavi sodišče ali pa vsaj začasno prepove izvajanje posameznih volilnih opravil do pravnomočnosti sodbe v primeru sproženih sporov po določbah 31. do 34. člena ZSDU)

Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (ZSDU) vprašanja funkcioniranja sistema delavskega soupravljanja v (najmanj) šestmesečnem »vmesnem obdobju«, to je v času do izvolitve novega sveta delavcev, izrecno ne rešuje. Strogo gramatikalno gledano bi bilo mogoče določbe zakona dejansko tolmačiti tako, da v tem primeru nastane t.i. soupravljalski vakuum, torej situacija, ko prejšnjemu svetu preneha mandat in ne more opravljati svojih funkcij, novi pa še ni izvoljen, kar bi pomenilo, da soupravljanja delavcev v podjetju v tem času preprosto ni. Vsaj ne na ravni sveta delavcev.

Menim pa, da namen zakonodajalca v resnici ni bil takšen in da gre za pravno praznino, ki jo je treba zapolniti z ustreznimi analogijami. Če so delavci na zboru delavcev skladno z določbo 18. člena ZSDU enkrat že izrazili voljo imeti svoj svet delavcev, te volje ni potrebno na enak način še enkrat “preverjati” in ponovno sklicevati zbora delavcev. Razlogi, zaradi katerih volitve v nov svet delavcev niso bile uspešne, so namreč lahko zelo različni (npr. slaba priprava novih volitev, neprimernost novih kandidatov, neuresničitev možnosti za glasovanje vsem delavcem kolektiva, itd., itd.). Neuspešna izvolitev novega sveta delavcev torej načeloma ne pomeni, da delavci sploh ne želijo imeti sveta delavcev, temveč le to, da nekaj ni bilo v redu z novimi volitvami. Zato menim, da je v obravnavanem primeru pač edina smiselna rešitev nadaljevanje opravljanja tekočih nalog prejšnjega sveta delavcev do izvolitve novega, čeprav tega zakon izrecno ne predvideva. Že vzpostavljen sistem delavskega soupravljanja pač mora nekako funkcionirati, ne glede na takšne ali drugačne morebitne volilne zaplete. Naj še enkrat ponovim, da zakonodajalec z določbo o možnosti ponavljanja neuspelih volitev šele po šestih mesecih zagotovo ni imel namena v tem primeru preprosto kar “ukiniti” že uveljavljenega sistema soupravljanja v posameznem podjetju nasploh, temveč le preprečiti morebitno “posiljevanje” volivcev s (takojšnim) ponavljanjem volitev z istimi kandidati, ki med volivci očitno nimajo podpore in zagotoviti ponovno izvedbo ponovnega kandidacijskega postopka (z novimi kandidati). Ponovna in kakovostnejša izvedba tega postopka pa seveda zahteva svoj čas, ki je v praksi težko krajši od šest mesecev.

Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da je kljub vsemu treba zakon tolmačiti tako, da v primeru neveljavnih novih volitev (iz kakršnihkoli razlogov), pač zadnji, legitimno izvoljeni svet delavcev opravlja “tekoče naloge”, dokler ne pride do izvolitve novega. Ne ge torej formalno za »podaljšanje mandata«, ampak za uporabo neke vrste instituta »vršilca dolžnosti«. Kajti svet delavcev sam sebi načeloma ne more formalno podaljšati mandata, saj za tako odločitev nima zakonite podlage (tako, na primer, sodba VDSS Pdp 1385/2000 z dne 14. 9. 2000), pri čemer pa vendarle velja dodati izjemo, da je takšno podaljšanje mandata v pravem pomenu besede kljub vsemu lahko pravno dopustno v primerih, ko iz objektivnih razlogov (npr. razglašena epidemija nalezljive bolezni ali druge »izredne razmere«, začasna odredba sodišča o prepovedi organizacije volitev do pravnomočnosti sodne odločbe o sproženem sporu zaradi napak v kandidacijskem postopku ipd.) bodisi svet delavcev sploh niti ni mogel pravočasno razpisati novih volitev bodisi že razpisanih volitev na predvideni datum ni bilo mogoče izvesti. A to je seveda nekaj drugega kot je obravnavani primer neveljavnosti že izvedenih volitev, h kateremu se vračamo v nadaljevanju.

Pretirano bi bilo namreč zakon razlagati na ta način, da vsake neuspele volitve v nov svet delavcev (ne glede na dejanske razloge za tovrstni “neuspeh”) v bistvu avtomatično pomenijo nekakšno »nezaupnico soupravljanju« v podjetju na splošno, kar naj bi zahtevalo ponovno izjasnjevanje zbora delavcev o tem, ali naj svet delavcev v podjetju sploh obstaja ali ne. Tudi morebiten ponovni sklic zbora delavcev v smislu 18. člena ZSDU, ki bi, na primer, ponovno potrdil voljo delavcev, da želijo imeti svet delavcev, namreč ne bi predstavljal nobenega zagotovila, da bodo konkretne volitve s konkretno predlaganimi kandidati potem tudi dejansko “uspele”.

Zato je sistem soupravljanja v podjetju, ki je bil po volji delavcev, izraženi na zboru delavcev, enkrat že vzpostavljen, treba vzdrževati z opravljanjem “tekočih nalog” obstoječega sveta delavcev toliko časa, dokler volivci ne izvolijo novega. Neuspelih volitev namreč na noben način ni mogoče tolmačiti tako, da delavci sploh nočejo več imeti sveta delavcev, ampak zgolj tako, da pač nočejo imeti konkretno “ponujenega” sveta delavcev in da je treba zato volilni postopek pač v celoti ponoviti. Če bi se delavci res želeli naknadno odreči pravici do oblikovanja sveta delavcev, je namreč mogoče v ta namen zbor delavcev sklicati – možni predlagatelji tega sklica so znani! – kadarkoli. (Opomba: V praksi pa bi bilo verjetno smiselno vpeljati nepisano pravilo, da bi se takšen zbor obvezno sklical, če bi bile neveljavne tudi naslednje volitve, kajti verjetno res ne bi bilo sprejemljivo, da bi »stari« svet delavcev pretirano dolgo vlekel svoje pristojnosti za opravljanje tekočih nalog brez polnega mandata.). Vse povedano seveda v načelu velja tudi za primere razveljavitve volitev zaradi nepravilnosti v postopku po 43. členu ZSDU.

Na drugačnih izhodiščih verjetno ne more funkcionirati noben sistem takšne ali drugačne demokracije. Podobne rešitve, kot je predlagana zgoraj, so poznane tudi iz sistema politične demokracije. Vlada, na primer, ki ji je bila izglasovana nezaupnica in ji je s tem prenehala funkcija oziroma mandat, je že po ustavi dolžna opravljati »tekoče posle« do prisege nove vlade (116. člen Ustave RS). »Brezvladje« ni dopustno v nobenem organiziranem sistemu demokracije, torej tudi ne t. i. industrijske demokracije, kamor sicer teorija umešča sistem delavskega soupravljanja po ZSDU. In to je verjetno edino logična rešitev, ki bi jo veljalo smiselno uporabiti tudi v obravnavanem primeru pravne praznine po ZSDU. Ob prvi naslednji novelaciji tega zakona bi bilo seveda treba vanj tudi izrecno zapisati ustrezno rešitev obravnavanega problema v predlaganem smislu, do takrat pa bi takšne rešitve kazalo poskusiti opredeliti vsaj v t. i. participacijskih dogovorih na ravni posameznih podjetij.

Pri tem je treba opozoriti, da relevantne sodne prakse glede reševanja tega vprašanja zaenkrat še ni. Zgoraj omenjena sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. VDS sodba Pdp 1385/2000, ki govori o prepovedi podaljšanja mandata svetu delavcev, se le navidez nanaša na enak primer, v resnici pa gre za povsem drugo pravno situacijo. V omenjeni sodbi je šlo namreč za primer, ko je svet delavcev preprosto »pozabil« še v času trajanja svojega mandata razpisati nove volitve in je le-te razpisal šele šest mesecev po poteku svojega mandata. To pomeni, da si je dejansko preprosto »podaljšal mandat«, kar je seveda nedopustno. Povsem drugo pa je, če je svet delavcev pravočasno razpisal nove volitve, vendar so bile te neveljavne, nove pa je mogoče po zakonu razpisati šele čez šest mesecev. Situaciji zato med seboj pravno nista primerljivi. Vprašanje načina zapolnjevanja te šestmesečne vrzeli se pojavi šele naknadno, to je na podlagi 42. člena, ne na podlagi 10. člena ZSDU. Tudi v tem primeru seveda, kot rečeno, ni mogoče govoriti o podaljšanju mandata, dopustno pa je problem reševati z že omenjenim institutom opravljanja »tekočih nalog« s strani zadnjega legalno izvoljenega sveta delavcev.

Kaj konkretno lahko sodi med omenjene »tekoče naloge« in kaj ne, zaenkrat ostaja odprto vprašanje za prakso sámo, kajti glede tega žal ni mogoče uporabiti nobene zakonske ali pravne analogije (tudi Ustava RS namreč v zgoraj navedenem 116. členu ne opredeljuje, kaj konkretno pomeni pojem »tekoči posli«). Načeloma pa bi bilo mogoče med tekoče naloge sveta delavcev v obravnavanem smislu šteti uresničevanje bolj ali manj vseh tistih njegovih rednih zakonskih pristojnosti, ki so pomembne za učinkovito zastopanje in predstavljanje interesov delavcev v procesih upravljalskega odločanja v podjetju. Zlasti še, če gre za določene neodložljive odločitve, katerih nesprejetje bi lahko škodovalo delavskih interesom.  Med nujne tekoče naloge pa zagotovo že avtomatično sodi možnost razpisa volitev za nov svet delavcev, ali pa izvolitev delavskih predstavnikov v organe družbe, če jim medtem poteče mandat, in podobno. Ne sodi pa načeloma med tekoče naloge sprejemanje tistih odločitev, ki niso neodložljive, vendar pa »sistemsko« urejajo položaj in pravice sveta delavcev samega in materialne in druge pogoje delovanje celotnega sistema delavskega soupravljanja v družbi na splošno. Težko bi namreč med nujne tekoče naloge, ki jih svet delavcev upravičeno opravlja v obravnavanem obdobju do izvolitve novega SD, šteli, denimo, sklenitev t. i. participacijskega dogovora z delodajalcem, sprejetje novega poslovnika sveta delavcev, morebiten predčasen odpoklic in zamenjava predstavnikov delavcev v nadzornem svetu in podobne »sistemske« odločitve, ki bi jih moral po logiki stvari »prejšnji« svet delavcev, ki mu je mandat pretekel, praviloma prepustiti »novemu« svetu delavcev, ki bo dobil polni mandat na novih volitvah.

Sploh pa menim, da je določba 42. člena ZSDU, ki določa možnost ponavljanja volitev v svet delavcev šele po šestih mesecih, upoštevaje vse povedano (predvsem pa realne razmere v podjetjih) ena najbolj nesmiselnih in nepotrebnih določb tega zakon in bi jo veljalo ob prvem naslednjem noveliranju zakona bodisi črtati ali pa s posebno dodatno določbo izrecno rešiti vprašanje funkcioniranja sistema delavskega soupravljanja v obravnavanem »vmesnem obdobju«. Postavlja se tudi vprašanje smiselnosti določanja (zlasti tako zelo visokega – 50%) praga volilne udeležbe za veljavnost volitve v svet delavcev.

Na splošno namreč velja načelo, da je uresničevanje demokracije pravica, ne dolžnost posameznikov. In to bi moralo veljati tudi glede izvrševanja volilne pravice za svet delavcev. Bistveno je torej, da zakon vsem zaposlenim omogoča glasovanje na volitvah in s tem vplivanje na obstoj in sestavo sveta delavcev. Ne morejo pa tisti, ki iz takšnih ali drugačnih razlogov te svoje pravice ne želijo izkoristiti, s tem onemogočiti izvajanje pravice do izvolitve sveta delavcev drugim, ki to želijo. Glede volitev velja, da »tisti, ki se ne udeleži volitev, pač prepušča odločitev drugim«. Ni torej logično, da tisti, ki se ne udeležijo volitev, lahko s tem onemogočijo izvolitev sveta delavcev tudi tistim, ki to želijo. Vsak svet delavcev, ki je izvoljen ob upoštevanju teh načel, bi torej moral biti legitimen.

dr. Mato Gostiša

V nadaljevanju objavljamo še dve pravni mnenji v zvezi s to problematiko, ki ju je pridobil Svet delavcev RTV Slovenija in se sicer posebej nanašata na primere, ko volitve niso mogle biti pravočasno izvedene, ker je posamezna volilna opravila razveljavilo sodišče  in z začasno odredbo zadržalo nadaljevanje postopka volitev, vendar pa gre za smiselno enak problem, ki ga je zato treba reševati po enakih načelih. Obe mnenji prinašata v tem smislu še nekaj dodatnih argumentov, ki govorijo v prid zgoraj pojasnjenemu načelnemu stališču do problematike možnosti »podaljšanja mandata« sveta delavcev.

Pravno mnenje dr. Cirila Ribičiča

PRAVNO MNENJE O MOŽNOSTI PODALJŠANJA MANDATA ČLANOV SVETA DELAVCEV

Izdelal: dr. Ciril Ribičič[1]

V tem pravnem mnenju odgovarjamo na vprašanje Sveta delavcev RTV Slovenija (v nadaljevanju Svet delavcev) o tem, ali  je mogoče podaljšati mandatno dobo članov Sveta delavcev, kadar pravočasna izvolitev novih ni mogoča iz objektivnih razlogov, ki so zunaj vpliva Sveta delavcev.

Po obsežni polemični razpravi v Ustavni komisiji, v kateri so sodelovali dr. France Bučar, Miran Potrč, dr. Lojze Ude, Darja Lavtižar Bebler, Tone Peršak,  Ivan Bizjak, dr. Franc Zagožen, dr. Ludvik Toplak in drugi je bil izdelan predlog o vključitvi soodločanja kot pravice delavcev v poglavje o ekonomskih in socialnih razmerjih nove slovenske Ustave.[2] S tem je bilo po besedah dr. Lojzeta Udeta delavsko soodločanje povzdignjeno na raven ustavne pravice, katere uresničevanje je mogoče med drugim uveljavljati pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije. Dr. France Bučar je sklenil to razpravo z ugotovitvijo o posebnem pomenu te pravice, ki dobiva ustavni značaj in  jo velja zato v zakonu konkretizirati tako, da ne bo takšna, da je “znotraj votla, zunaj pa je nič ni”. O soodločanju govori 75. člen Ustave, ki določa, da sodelujejo delavci pri upravljanju pod pogoji, ki jih določa zakon.

To pravico imajo po Ustavi delavci ne le v gospodarskih organizacijah, temveč tudi v zavodih. Ne glede na to, da je obseg upravljavskih pravic svetov delavcev prepuščen zakonu gre pri delavskem soodločanju za uresničevanje z ustavo zagotovljene pravice oziroma pravice, katere varstvo izrecno zagotavlja Ustava Republike Slovenije. To je pomembno tudi pri iskanju odgovora na vprašanje, ali in v katerih primerih lahko Svet delavcev začasno ne deluje oziroma miruje, ker niso bile pravočasno izvedene volitve njegovih novih članov. Vprašanje je občutljivo, saj v primeru prisilnega mirovanja delavskega soodločanja, vlada v zavodu na nek način neustavno stanje. Toliko bolj zato, ker zaradi predpisanih omejitev, povezanih s korona epidemijo, aktivnosti Sveta delavcev ni mogoče nadomeščati z večjo aktivnostjo zborov delavcev. Zato je smiselno iskati rešitve, ki preprečujejo nastanek časovne praznine, obdobja, v katerem delavsko soodločanje ne deluje, čeprav bi po ustavi in zakonu moralo delovati stalno oziroma neprekinjeno.

Z odgovorom na zastavljeno vprašanje se mudi, ker se v konkretnem primeru, ki se tiče delovanja Sveta delavcev v RTV Slovenija, bliža trenutek (3. julij 2021), ko bo mandatna doba članov sveta delavcev potekla in jo bo zato težko ali celo nemogoče podaljšati. Tudi iz slovenske sodne prakse namreč izhaja (na primer sodba VDS št. Pdp 1385/2000), da mandatne dobe, ki je prenehala, ni mogoče podaljšati, prvič zato, ker je potekla in drugič zato, ker svet delavcev po prenehanju mandata njegovih članov ne more več sprejemati veljavnih odločitev.

Drugačna je pravna situacija, ko svet delavcev o podaljšanju mandata svojih članov odloča pred potekom mandatne dobe njegovih članov, in sicer zaradi tega, ker iz objektivnih razlogov, na katere ni mogel vplivati, ni bilo mogoče izvesti pravočasnih volitev in grozi, da bo zavod ostal dalj časa brez učinkovitega delavskega soodločanja.

V Zakonu o sodelovanju delavcev pri upravljanju (uradno prečiščeno besedilo, Uradni list RS št. 42/07 in št. 45/08: v nadaljevanju ZSDU) so določene okvirne naloge sveta delavcev in omenjene druge oblike soodločanja, dajanje pobud in postavljanje vprašanj, obveščanje, posvetovanje in zadržanje odločitev delodajalca. Širše so te naloge lahko določene v dogovoru med svetom delavcev in delodajalcem.

Vprašanja, ki je predmet tega pravnega mnenja pa zakon  izrecno ne ureja.  Določa samo, da se volitve sveta delavcev izvedejo najmanj 15 dni pred iztekom mandatne dobe članov sveta delavcev. Zato si moramo v vsakem primeru posebej pomagati z uveljavljenimi metodami razlage ustavnih in zakonskih določb. Ni namreč vseeno, iz katerih razlogov in po čigavi krivdi je prišlo do situacije, v kateri je mandat članov sveta delavcev potekel prej, preden bi lahko nastopili svojo funkcijo novoizvoljeni člani sveta delavcev.

V konkretnem primeru je delovno in socialno sodišče z začasno odredbo (zadeva št. X Pd 334/2021) prepovedalo izvedbo volitev članov Sveta delavcev do sprejema pravnomočne sodbe o tem, ali je bilo upravičeno preprečiti kandidiranje posameznemu kandidatu. Z vidika varstva človekovih pravic tega kandidata je odločitev sodišča lahko upravičena, saj moramo pravne predpise uporabljati in razlagati v korist varstva človekovih pravic, v konkretnem primeru v korist pasivne volilne pravice kandidata (43. člen Ustave) in njegove pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Če začasnega zadržanja ne bi bilo, bi namreč lahko nastale za kandidata nepopravljive ali težko popravljive posledice, saj bi po izvedbi volitev članov Sveta delavcev (na katerih ni mogel kandidirati) bila njegova pritožba vsaj delno neučinkovita, saj kandidiranja ne bi mogel uresničiti, čeprav bi prišlo do sprejema zanj ugodne pravnomočne sodbe.

Vendar pa ima zadržanje lahko še drugo, negativno posledico za pravico do delavskega soupravljanja iz 75. člena Ustave, če v času do sprejema pravnomočne sodbe Svet delavcev ne bi mogel delovati, čeprav ni prišlo do pravočasnih volitev iz objektivnega razloga, ki ima za Svet delavcev pravzaprav značaj višje sile. [3] To bi pomenilo, da bi zaradi začasne odredbe, ki je za Svet delavcev zavezujoča, delavsko soodločanje iz 75. člena Ustave in ZSDU v okviru RTV Slovenija mirovalo.

Predpostavljamo lahko, da ob izdaji začasne odredbe sodišče ni pričakovalo, da bo zaradi njegove prepovedi delavsko soupravljanje v RTV Slovenija začasno mirovalo. V nasprotnem primeru bi moralo sodišče pred sprejemom odločitve preučiti trk dveh pravic, pasivne volilne pravice in pravice delavcev do soodločanja. Skratka, če podaljšanje mandata članov Sveta delavcev ne bi bilo mogoče, je odločitev o začasnem zadržanju ustavno sporna, saj uporablja in razlaga ZSDU tako, da to nesorazmerno posega v pravice delavcev do soodločanja.[4]

Takšna posledica bi bila še posebej neprimerna, ker gre v konkretnem primeru za delavsko soodločanje v zavodu, za katerega je prišlo do vzpostavitve delavskega soodločanja šele na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-160/03, sprejete 19. 5. 2005. Ustavno sodišče je namreč ugotovilo, da je v neskladju z ustavo, ker zakon ni uredil delavskega soodločanja za konkretni javni zavod – RTV Slovenija. Ustavno sodišče je v obrazložitvi te odločitev zapisalo, da “zakonodajalec ni uresničil napovedi o sprejemu posebne ureditve o kolektivnem uresničevanju pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavodov v smislu tretjega odstavka 1. člena ZSDU. Za takšno ravnanje ni navedel nobenih utemeljenih razlogov niti ni takšnih razlogov našlo Ustavno sodišče. Kot že navedeno v šesti točke obrazložitve, kolektivnih oblik uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavodov zakonodajalec sicer ni bil dolžan urediti v ZSDU. S kasnejšo opustitvijo sprejema napovedane posebne ureditve pa je kršil načelo varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. V obravnavanem primeru je teža protiustavnosti še toliko večja, saj neustavno stanje traja že vse od sprejema ZSDU julija1993 dalje, torej že skoraj 12 let.”

ZSDU določa, da se v primeru razveljavitve volitev nove volitve  članov sveta delavcev izvedejo v 60 dneh od pravnomočnosti sklepa volilne komisije o razveljavitvi volitev (43. člen), še daljši rok, in sicer šest mesecev, je določen za primer, da se volitev ni udeležila večina vseh volilnih upravičencev (42. člen). Za ta primera, za primer neizvedbe volitev zaradi epidemije in za primer zadržanja izvedbe volitev s sodbo, bi bilo smiselno v zakonu urediti, kako se v takšnih primerih uresničuje sodelovanje delavcev pri upravljanju gospodarskih organizacij in zavodov.

Zelo verjetno je bilo sodišče takrat, ko je sprejemalo začasno odredbo, prepričano, da ta ne bo ustvarila v zavodu ustavno vprašljivega stanja, v katerem bi delavsko soupravljanje mirovalo. Takšen učinek začasne odredbe je lahko ustavno sporen in bi terjal od sodišča, da se o začasni odredbi ne odloča samo glede na to, kakšne možne posledice ima za tožnika, temveč tudi o tem, ali je sprejem začasne odredbe upravičen, če povzroči začasno mirovanje delavskega soupravljanja. Poleg tega bi lahko nezmožnost podaljšanja mandatne dobe članov Sveta delavcev sililo sodišča v prehitro odločanje, da bi takšno ustavno sporno stanje obstajalo čim krajši čas.

Seveda bi bilo z vidika pravne varnosti smiselno, da zakon uredi možnost podaljšanja mandata članov sveta delavcev v vseh tistih primerih, ko do pravočasne izvolitve novih članov ne pride iz objektivnih razlogov. Tako pa so delavci v vseh zavodih, kjer pride do odložitve volitev iz objektivnih razlogov, v dilemi kako lahko preprečijo neželene posledice odložitve volitev. V zadnjem času je večkrat prišlo do odložitve volitev zaradi pandemije, kar ima za prizadete zavode značaj objektivnega, od delavcev neodvisnega razloga. Zato so se posamezna pravna mnenja in priporočila zavzela za podaljšanje mandatne dobe članov sveta delavcev v tem smislu, da lahko do izvolitve novih članov sveta delavcev, prejšnji svet odloča o vseh ali samo o za zavod nujnih zadevah po analogiji ureditve v 116. členu  Ustave, ki določa, da morajo razrešeni ministri opravljati tekoče posle do prisege nove vlade.

Odvetnik Janez Tekavc je v zvezi z epidemijo zavzel stališče, da v primeru “če volitve niso izvedene najmanj 15 dni pred iztekom mandata obstoječega sveta delavcev, pride s potekom mandata do podobnega pravnega položaja, kot če volitve sicer so izvedene, vendar se jih ne udeleži zadostno število delavcev (42. člen ZSDU) ali če so volitve naknadno razveljavljene (43. člen ZSDU). Ker se ne konstituira nov svet delavcev, nadaljuje z delom obstoječi svet delavcev, s tem pa pride do dejanskega podaljšanja delovanja obstoječega sveta delavcev in s tem tudi mandata posameznih članov sveta delavcev. Iz ZSDU namreč ni razbrati, da bi v takšnem primeru svet delavcev prenehal obstajati in da ne bi bilo sveta delavcev v primeru, če novi svet delavcev ne bi bil konstituiran najpozneje do zadnjega dne mandata obstoječega sveta delavcev. Ker je svet delavcev permanentna oblika sodelovanja delavcev pri upravljanju, obstoječi svet delavcev lahko nadaljuje z delom do konstituiranja novega sveta delavcev, ne glede na to ali do konstituiranja novega sveta pride najpozneje do zadnjega dne mandatne dobe obstoječega sveta delavcev ali pozneje, tako da ni dopustno vmesno obdobje, ko sveta delavcev ne bi bilo.«

Podobno stališče je zavzel dr. Mato Gostiša v okviru svetovanja, kako naj ravna Svet delavcev RTV Slovenija: »Zame ne pride v poštev popolnoma nič drugega, kot da »stari« Svet delavcev še naprej opravlja t. i. tekoče naloge do izvolitve novega (po analogiji z ustavnimi rešitvami za primere, ko npr. odstopi vlada in ji preneha mandat, vendar mora kljub temu opravljati »tekoče posle« do izvolitve nove). Razlog za »padec« teh volitev namreč ni na strani Sveta delavcev  samega (npr. zamujen razpis novih volitev, ko tudi sodna praksa ne priznava več možnosti za nadaljevanje dela starega SD), ampak gre za objektivno okoliščino (t. j. sodba sodišča o neveljavnosti volitev). V teh primerih pa ZSDU nikakor ni mogoče tolmačiti tako, da je posledica nastanek t. i. soupravljalskega vakuuma (tj. ko je staremu Svetu delavcev formalno prenehal mandat, novi pa še ni izvoljen), kajti »sistem« mora funkcionirati naprej. To načelno stališče velja za vse primere neveljavnosti volitev (bodisi zaradi razlogov po 42. členu ZSDU bodisi zaradi razlogov po 43. členu ZSDU ali pa zaradi sodne razveljavitve volitev – sploh ni pomembno), podrobneje pa sem ga pojasnil v odgovoru na vprašanje za primer »padca« volitev zaradi razlogov iz 43. člena in je objavljeno med vprašanji in odgovori na naši spletni strani na naslovu https://www.delavska-participacija.com/koristne-informacije/vprasanja/podaljsanje-mandata-svetu-delavcev-v-primeru-neveljavnih-volitev/.”

Na spletnih straneh Združenja svetov delavcev lahko takšno stališče najdemo tudi glede  situacije, ki nastane z razveljavitvijo volitev:  “Neuspešna izvolitev novega sveta delavcev torej načeloma ne pomeni, da delavci sploh ne želijo imeti sveta delavcev, temveč le to, da nekaj ni bilo v redu z novimi volitvami. Zato menim, da je v obravnavanem primeru pač edina smiselna rešitev nadaljevanje opravljanja tekočih nalog prejšnjega sveta delavcev do izvolitve novega, čeprav tega zakon izrecno ne predvideva. Že vzpostavljen sistem delavskega soupravljanja pač mora nekako funkcionirati, ne glede na takšne ali drugačne morebitne volilne zaplete.”

Razlika med mnenjem odvetnika Tekavca in dr. Gostiše je v tem, da drugo mnenje omejuje delovanje Sveta delavcev na t. i. nujne zadeve oziroma tekoče posle. Analogija, na katero se mnenje dr. Mata Gostiše nanaša, bi bila lahko utemeljena tudi na določbi 165. člena Ustave, po kateri mora ustavni sodnik opravljati svojo funkcijo (v celoti, ne samo glede nujnih tekočih poslov) do izvolitve novega ustavnega sodnika. Omenjeno restriktivnejše stališče dr. Gostiše je ustreznejše glede na to, da je za podaljšanje mandata ministrov in ustavnih sodnikov na voljo ustrezna izrecna pravna podlaga, ki je pri svetih delavcev izostala, zaradi česar je po analogiji treba podaljšanje mandatne dobe zožiti na čim manjšo mero.

Stališče o podaljšanju mandatne dobe v takšnih primerih kot je konkretni, izhaja od tega, da spor ne poteka glede primernosti članov Sveta delavcev v dosedanji, temveč le v bodoči sestavi. Zato ni videti primernejše rešitve kot je ta, ki odgovornost za nujne zadeve soodločanja v prehodnem obdobju začasno nalaga dosedanjim članom  Sveta delavcev.

Na podaljšanje mandata v vseh omenjenih primerih (minister, ustavni sodnik, član Sveta delavcev) ne smemo gledati kot na privilegij tistega, ki posamezno funkcijo opravlja, temveč predvsem kot obveznost, dolžnost, ki jo mora nosilec funkcije opravljati odgovorno in v družbenem interesu, pa naj gre za ministra, ustavnega sodnika ali člana Sveta delavcev. V tem trenutku na primer ena od sodnic Ustavnega sodišča RS že več kot eno leto opravlja svojo funkcijo kljub temu, da ji je devet letna mandatna doba potekla in kljub temu, da si želi čim prejšnjega prenehanja te funkcije, nov sodnik pa še vedno ni bil izvoljen. Primer je zanimiv zato, ker kaže, da pri podaljšanju mandatne dobe v navedenih primerih ne gre za ravnanje, ki bi bilo predvsem v interesu prizadetega nosilca funkcije, temveč je v širšem družbenem interesu.

67.a člen ZSDU ureja situacijo, ko zaradi pravnega prenosa podjetja ali dela podjetja, nastane dvom o statusa člana Sveta delavcev in pravi, da “ohrani svoj status, če pri delodajalcu prevzemniku obstajajo pogoji za njegovo imenovanje v skladu z zakonom”.  Zanimiva je tudi določba 47. člena ZSDU, ki v primeru, če delavcu preneha članstvo v Svetu delavcev, postane član sveta za preostanek mandata in brez nadomestnih volitev neizvoljeni kandidat, ki je dobil največ glasov med poraženci volitev. Ugotovimo lahko, da za ta primera ZSDU izhaja od tega, da je treba status člana sveta delavcev  ohranjati v primerih, v katerih je to le mogoče. To bi lahko za konkreten primer pomenilo, da velja podobno ravnati tudi, kadar ne pride do pravočasne izvedbe volitev iz objektivnih razlogov, vendar je res, da za razliko od obeh navedenih primerov v ZSDU ni najti izrecne zakonske podlage.

Svet delavcev RTV Slovenija ima pravico do delovanja, določeno v zakonu o RTV Slovenija.  V 25. členu tega zakona je namreč določeno, da v javnem zavodu RTV Slovenija deluje Svet delavcev javnega zavoda RTV Slovenija, za katerega se uporabljajo določila zakona, ki ureja sodelovanje delavcev pri upravljanju, razen kadar so s tem zakonom ali statutom posamezna vprašanja urejena drugače. V zakonu ni neposrednega odgovora na vprašanje, kako ravnati, če pride do odložitve volitev iz objektivnih razlogov, niti ni v njem podlage za prekinitev delovanja Sveta delavcev.

Pri delavskem soodločanju kot je urejeno v Ustavi in ZSDU ne gre le za ustavno pravico delavcev, temveč je delavsko soodločanje tudi v interesu uspešnega delovanja gospodarske organizacije oziroma zavoda, v interesu delodajalca in v splošnem družbenem interesu. V konkretnem primeru gre za obstoj pravne praznine v ZSDU, ki onemogoča uresničevanje ustavne pravice do delavskega soupravljanja, ki jo je smiselno zapolniti z razlago in ob upoštevanju analogije z ureditvijo drugih primerov podaljševanja mandata.

Zato se ponuja naslednja možna rešitev: Svet delavcev sprejme sklep, da bo do konstituiranja novega Sveta delavcev ob upoštevanju pravnomočne sodbe pristojnega sodišča opravljal nujne zadeve iz svoje pristojnosti. Odločitev je potrebna zaradi pravne praznine v ZSDU, ki ne ureja situacij, v katerih pride do odložitve volitev iz objektivnih razlogov, na katere svet delavcev nima vpliva. Taka rešitev je primerna ne le za konkretno situacijo, nastalo zaradi začasne odredbe sodišča, temveč tudi v drugih primerih, ki imajo za delavce in zavod smiselno podobne učinke (razveljavitev volitev, ponavljanje volitev zaradi tega, ker se jih ni udeležila večina volilnih upravičencev, odložitev volitev zaradi epidemije). V obrazložitvi sklepa bi bilo treba poudariti, da je neprekinjeno delovanje delavskega soodločanja ne le v interesu zaposlenih delavcev, temveč tudi v interesu zavoda RTV Slovenija in v širšem družbenem interesu. Zaradi navedenih razlogov bi lahko prišlo do precej dolgotrajne prekinitve delovanja Sveta delavcev, kar bi lahko vodilo do pasiviziranja delavskega soupravljanja in različnih zlorab, ki bi jih sicer lahko preprečil Svet delavcev.

Dolgoročneje gledano bi bilo mogoče pravno praznino zapolniti s spremembo ZSDU ali takšno razlago Ustavnega sodišča, ki bi preprečila oziroma otežila prekinitev kontinuitete delovanja Sveta delavcev. V praksi rednih sodišč je bilo kar nekaj primerov, da so zaradi reševanja konkretnih zadev podala ustvarjalno razlago ustavne in zakonske ureditve, kar je sicer značilno za ustavnosodno odločanje. Takšen primer je bil v zadnjem času sodba Vrhovnega sodišča RS št. II Ips 5/2021, ki je odločila, da finančne sankcije, vezane na poslančev izstop iz politične stranke ali njene poslanske skupine v času mandata, prekomerno posegajo v svobodni mandat poslanca, zaradi česar so tovrstne sankcije v pogodbah med poslancem in njegovo politično stranko nične. Takšen ustvarjalen poseg rednega sodišča je izraz ustavnoskladne razlage zakona, zaradi katere ni več nujno interveniranje Ustavnega sodišča.

V konkretnem primeru je nujno najti takojšnjo rešitev, da ne bi prišlo do zastoja delavskega soupravljanja v RTV Slovenija v nasprotju z duhom in črko 75. člena Ustave in ni mogoče čakati na sodbo Vrhovnega ali Ustavnega sodišča. Zato se kot najprimernejša rešitev ponuja podaljšanje mandata članov Sveta delavcev, ki bi lahko opravljal nujne zadeve do sprejema pravnomočne odločbe sodišča. Takšna odločitev bi izražala odgovoren odnos vseh in vsakogar do spoštovanja ustavne ureditve, njene uporabe in razlage v korist varstva človekovih pravic, v konkretnem primeru varstva ustavne pravice do delavskega soodločanja.

Smiselno je zastaviti vprašanje, ali bi takšna rešitev bila sorazmerna in ali bi lahko uspešno prestala oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Na obe vprašanji je mogoče odgovoriti pritrdilno. Predlagana rešitev je zgrajena na ustavnoskladni razlagi in uporabi ZSDU. Hkrati je sorazmerna, kolikor bi omogočala odločanje Sveta delavcev samo o nujnih zadevah, saj bi to pomenilo, da je bil za zavarovanje pravice do soupravljanja uporabljen najmanj invaziven ukrep. Če bi bila takšna rešitev vključena v ZSDU gotovo ne bi bila ustavno sporna na podlagi t. i. Schumannove formule (o kateri govori opomba št. 4), saj bi upoštevala, kako ustava rešuje druge primere podaljšanja mandata (ministrov, ustavnih sodnikov) in zagotavljala, da ne bi prihajalo do škodljive diskontinuitete delovanja svetov delavcev.

Vprašanje ustavnosti predlaganega delnega podaljšanja mandata članov Sveta Delavcev RTV Slovenija je pomembno preučiti  zaradi tega, ker bi lahko izpodbijanje podaljšanja mandata privedlo do odločanja Ustavnega sodišča, pa tudi z vidika presoje ustreznosti podaljšanja mandata članov Sveta delavcev samega. Do rešitve, ki zagotavlja varstvo pravice delavcev do soodločanja, je mogoče torej priti po dveh poteh: z delnim podaljšanjem mandata članov Sveta delavcev ali na podlagi ugotovitve Ustavnega sodišča, da obstoji v ZSDU neustavna pravna praznina, ker takšnega podaljšanja ne omogoča. Druga rešitev, ki bi vodila do dopolnitve ZSDU, je morda primerna na abstraktni ravni in za prihodnje podobne primere, ni pa primerna za konkretno zadevo, ker zahteva preveč časa za uresničitev.

Ljubljana, 22. junija 2021

dr. Ciril Ribičič

 

* * *

Pravno mnenje odvetnika mag. Janeza Tekavca:

V zvezi z vašim vprašanjem, kakšne so pravne možnosti za odlog volitev v svet delavcev zaradi spremenjenih okoliščin, ali je možno podaljšanje mandata obstoječega sveta delavcev, ali so predvidene sankcije, če volitve niso izvedene v roku, kakšna je posledica poteka mandata, če volitve niso izvedene v roku, ki ga določa zakon, podajam

pravno mnenje:

Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (ZSDU) v 45. členu določa, da se volitve v svet delavcev opravijo najmanj 15 dni pred iztekom mandatne dobe članov sveta delavcev. ZSDU nadalje v 42. členu določa, da so volitve veljavne če, če se jih je udeležila več kot polovica delavcev z aktivno volilno pravico. Če se je volitev udeležila polovica ali manj kot polovica delavcev, je mogoče nove volitve izvesti šele po šestih mesecih. V 107. členu ZSDU pa je delodajalec lahko celo kaznovan z globo med 4.000 in 20.000 EUR, če volitev ne organizira tako, da se jih lahko udeležijo vsi delavci.

Zakon zahteva, da se volitve izvedejo najmanj 15 dni pred iztekom mandatne dobe članov sveta delavcev, vendar pa hkrati daje izreden pomen temu, da se volitev lahko udeležijo vsi delavci, ter določa, da so volitve neveljavne, če se jih udeleži le polovica ali manj delavcev, tako da je v tem primeru dopustno nove volitve organizirati šele po šestih mesecih.

V okoliščinah pandemije in ukrepov v zvezi s tem, se pojavi vprašanje konkurence med dvema zakonskima obveznostima in sicer na eni strani obveznostjo izvedbe volitev v predpisanih rokih in na drugi strani obveznostjo zagotovitve pogojev, da se bodo lahko volitev udeležili vsi delavci.

Ker je na eni stranki kršitev zahteve za organiziranje volitve na način, ki omogoča udeležbo vseh delavcev, sankcionirana kot prekršek, na drugi strani pa zahteva za izvedbo volitev najmanj 15 dni pred iztekom mandatne dobe članov sveta delavcev ni opredeljena kot prekršek, lahko sklepamo, da je zakonodajalec dal večji pomen temu, da se volitev lahko udeležijo vsi delavci, kot pa da so volitve izvedene najkasneje 15 dni pred iztekom mandata obstoječega sveta delavcev. Da je primarno varovana možnost udeležbe na volitvah, sam rok za izvedbo pa ima manjši pomen, kaže tudi dejstvo, da 43. člen ZSDU določa, da se v primeru razveljavitve volitev opravijo ponovne volitve v 60 dneh po pravnomočnosti sklepa volilne komisije o neveljavnosti volitev. Nadalje pa to izkazuje tudi že omejeni 42. člen, ki pogojuje veljavnost volitev z volilno udeležbo več kot polovice delavcev in določa, da se volitve ponovijo, šele čez 6 mesecev, če ta udeležba ni dosežena.

Glede na poudarjeno zahtevo zakona, da mora biti vsem omogočena udeležba na volitvah in da se mora volitev udeležiti več kot polovica delavcev, da so veljavne, mora volilna komisija v prvi vrsti zagotoviti izpolnjevanje zahteve, da se volitev lahko udeležijo vsi delavci.

Ob zahtevi, da mora biti vsem delavcev omogočeno sodelovanje na volitvah je verjetno potrebno tudi določbo 16. člena ZSDU, ki določa, da mora svet delavcev objaviti sklep o razpisu volitev največ 90 in najmanj 60 dni pred iztekom mandatne dobe članov sveta delavcev, izvesti na način, da se delavcem v prvi vrsti sploh omogoči, da lahko sodelujejo na volitvah, tako v smislu pasivne kot tudi aktivne volilne pravice ter možnosti izvedbe volilnih opravil tako v času priprave na volitve kot tudi na sam dan izvedbe volitev.

Volitve je zato po moji oceni dopustno izpeljati le v času, ko ne veljajo ukrepi zaradi pandemije oziroma drugi ukrepi, ki bi delavcem preprečili ali omejili možnost sodelovanja na volitvah. Temu primerno je potrebno tudi izbrati čas objave sklepa o razpisu volitev. Čas objave razpisa volitev ne sme delavcem ovirati niti aktivne niti pasivne volilne pravice. Ocenjujem, da bi bilo v nasprotju za namenom zakona, če bi bil sklep o razpisu volitev objavljen v času, ko delavcem ne bi bilo omogočeno zbiranje podpore kandidatom v skladu s 27. členom ZSDU ali bi bila ta možnost omejena, kot tudi, če bi bilo onemogočeno ali omejeno izvajanje kandidacijska postopka (27. do 34. č len ZSDU) ter druga predvolilna opravila.

Če volitve niso izvedene najmanj 15 dni pred iztekom mandata obstoječega sveta delavcev, pride s potekom mandata do podobnega pravnega položaja, kot če volitve sicer so izvedene vendar se jih ne udeleži zadostno število delavcev (42. člen ZSDU) ali če so volitve naknadno razveljavljene (43. člen ZSDU). Ker se ne konstituira nov svet delavcev še nadaljuje z delom obstoječi svet delavcev s tem pa pride do dejanskega podaljšanja delovanja obstoječega sveta delavcev in s tem tudi mandata posameznih članov sveta delavcev. Iz ZSDU namreč ni razbrati, da bi v takšnem primeru svet delavcev prenehal obstajati in da ne bi bilo sveta delavcev v primeru, če novi svet delavcev ne bi bil konstituiran najkasneje do zadnjega dne mandata obstoječega sveta delavcev. Ker je svet delavcev permanentna oblika sodelovanja delavcev pri upravljanju menim, da obstoječi svet delavcev nadaljuje z delom do konstituiranja novega sveta delavcev, ne glede na to ali do konstituiranja novega sveta

delavcev pride najkasneje do zadnjega dne mandatne dobe obstoječega sveta delavcev ali kasneje, tako da ni dopustno vmesno obdobje, ko sveta delavcev ne bi bilo.

Datum: 14. december 2021

mag. Janez Tekavc

[1] Upokojeni redni  profesor ustavnega prava ter parlamentarnega in volilnega prava na Pravni fakulteti v Ljubljani, zaslužni profesor Univerze v Ljubljani, nekdanji ustavni sodnik in dolgoletni član Beneške komisije pri Svetu Evrope.

[2] Širše: Nastajanje slovenske ustave, Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja (1990-91), ur. dr. Miro Cerar in Gorazd Perenič, II. zvezek, str. 750-766.

[3] Svet delavcev RTV Slovenija je namreč kljub epidemiji začel postopke volitev v zakonskih rokih in volilni komisiji skladno s 24. členom ZSDU predal vsa pooblastila, da skrbi za zakonitost volitev članov sveta delavcev. Epidemiološkim razmeram primerno je Svet delavcev RTV Slovenija prilagodil pravilnik o volitvah, razširila se je namreč pravica volivcev, ki bi želeli glasovati po pošti, volilna komisije je izvedla tudi tridnevne predčasne volitve, kjer je bila izjemno visoka volilna udeležba, in sicer se jih je udeležilo 15-odstotkov volivcev. Ravno zaradi epidemiološki razmer je bilo na zavodu pridobljeno pravno mnenje, ki pravi, da ni dopustno obdobje, ko sveta delavcev ne bi bilo. (Petra Bezjak Cirman, Sodišče prepovedalo organizacijo volitev v svet delavcev RTV SLO, Ekonomska demokracija – revija Združenja svetov delavcev Slovenija, št. 3/2021, str. 26).

[4] Po t. i. Schumannovi formuli lahko ustavno sodišče razveljavi predpis, ki krši z ustavo določene človekove pravice in svoboščine. Dr. Aleš Galič poudarja, da je ustavno sodišče pristojno preveriti, ali je sodišče dalo neki določbi takšen omejujoč pomen, kakršnega niti zakon sam ne bi smel izrecno določiti. Prim. tudi dr. Janez Čebulj, Neustavna razlaga in uporaba 68.a člena ZDavP-2 ter določb o zastaranju v finančnih preiskavah, Pravna praksa, št. 19/2015.